Referendum giustizia, Barbara Pezzini: “Perché si vota e cosa prevede la legge”

“Questa riforma non interviene sul funzionamento dei processi o sulla responsabilità civile dei giudici ma sull’organo di governo autonomo della magistratura, ossia il Consiglio Superiore della Magistratura”. Così la costituzionalista Barbara Pezzini, già professoressa ordinaria di Diritto Costituzionale all’Università di Bergamo e socia dell’Associazione italiana dei Costituzionalisti, illustra i contenuti della legge di revisione costituzionale oggetto di referendum domenica 22 e lunedì 23 marzo.

Con questa consultazione popolare i cittadini saranno chiamati a esprimersi: se voteranno sì confermeranno la legge, mentre con il no la respingeranno. Non è previsto alcun quorum di partecipazione: deciderà la maggioranza dei voti validi. Abbiamo intervistato la professoressa Pezzini per saperne di più.

Perché si vota?

Si vota perché le Camere hanno approvato una legge di revisione costituzionale con doppia votazione (procedura aggravata, ai sensi dell’articolo 138 della Costituzione), raggiungendo la maggioranza assoluta (metà più uno dei componenti totali di ciascuna Camera) ma non quella dei due terzi. Questa legge, pertanto, non ha potuto essere immediatamente promulgata ed entrare in vigore ma è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale per verificare se entro tre mesi sarebbe stato chiesto il referendum chiamando anche i cittadini a esprimersi. La consultazione popolare, eventuale e facoltativa, può essere richiesta da 500.000 elettori, 5 Consigli Regionali o un quinto dei membri di una Camera.

Che cosa accade?

Se il referendum non viene chiesto, trascorsi i tre mesi dalla pubblicazione, la legge viene promulgata ed entra in vigore, altrimenti i cittadini vengono chiamati a esprimersi. Si dice che è un referendum “oppositivo” proprio perché ha lo scopo di dare voce al dissenso. Il voto popolare può respingere o confermare la legge in questione: a differenza di altri referendum, come quello abrogativo, non prevede il quorum di partecipazione, cioè decide la maggioranza dei voti validi, qualunque sia il numero dei votanti.

Chi ha richiesto questo referendum?

Questo referendum è stato ampiamente richiesto. Si è attivato addirittura su richiesta della stessa maggioranza che ha votato la legge in Parlamento, a mio avviso con una certa contraddizione. È una decisione curiosa che può essere dettata da due motivazioni: la richiesta di un voto plebiscitario o la presenza di dubbi. Non è una novità: è già successo, anche nel 2001, anche se i costituenti avevano pensato alla richiesta di referendum come uno strumento dal carattere più specificatamente oppositivo, dando la possibilità a chi è contrario di attivare un ulteriore passaggio decisionale. Oltre ai parlamentari della maggioranza, si sono attivati quelli dell’opposizione chiedendo il referendum: non avendo avuto numeri sufficienti in Parlamento, fanno appello al voto popolare per prevalere.

Si è attivata anche la società civile?

Si, a cominciare da un gruppo di 15 cittadini che hanno lanciato un comitato e avviato la raccolta firme. Hanno iniziato dal 22 dicembre, anche telematicamente attraverso lo Spid, adoperando le possibilità messe a disposizione dalle nuove tecnologie. In meno di un mese hanno superato quota 500.000, a riprova del fatto che sia un tema sentito. Il loro impegno ha portato a un primo coinvolgimento della cittadinanza, promuovendo la partecipazione dal “basso”. Rimangono aperte alcune questioni – non solo tecniche, ma anche politiche – sulla data della votazione, che è stata fissata dal governo considerando le prime richieste senza aspettare la conclusione dei tre mesi, cioè senza tenere conto di tutte le richieste che, nel frattempo, sono state presentate. Non va dimenticato che con il riconoscimento della regolarità della sua richiesta il comitato promotore del referendum diventa un “potere dello Stato” e può far valere le proprie ragioni sul rispetto delle norme in materia di referendum anche davanti alla Corte costituzionale (conflitto di attribuzioni).

Che cosa prevede la legge di revisione costituzionale sottoposta a referendum?

Modifica diversi articoli della Costituzione. Alcuni marginalmente, mentre interviene in modo significativo sugli articoli 104 e 105 che riguardano il Consiglio Superiore della Magistratura (Csm), l’organo di governo autonomo della magistratura. Per questo non si tratta di un referendum sulla giustizia, come viene in genere definito dai media, ma di un referendum su un organo che ha una posizione centrale nella disciplina costituzionale della magistratura. È un tema delicatissimo perché la Costituzione, a garanzia dell’indipendenza della magistratura ordinaria, ha affidato al Csm le funzioni di assunzione, assegnazione, trasferimento, promozione e disposizione di eventuali provvedimenti disciplinari rispetto a tutti i magistrati ordinari. Attualmente, Il Consiglio Superiore della Magistratura è composto da tre membri di diritto, tra cui il Presidente della Repubblica (che lo presiede), il Primo Presidente della Corte di Cassazione e il Procuratore Generale alla Corte di Cassazione, oltre a 30 membri elettivi. Di questi ultimi, due terzi sono magistrati ordinari (i cosiddetti “membri togati”), eletti direttamente dalla magistratura, mentre un terzo sono membri laici (professori universitari o avvocati) eletti dal Parlamento in seduta comune, come previsto dalla Costituzione per garantire l’autogoverno della magistratura e l’equilibrio istituzionale. La riforma interviene prevedendo la sostituzione del Consiglio Superiore della Magistratura con tre organi distinti: un consiglio per la magistratura giudicante (i giudici), uno per la magistratura requirente (i pubblici ministeri) e un’Alta Corte disciplinare.

Ci spieghi.

I primi due organi si occuperebbero di assunzioni, assegnazioni, trasferimenti e valutazioni professionali, ma non dei provvedimenti disciplinari che spetterebbero all’Alta Corte. Tutti e tre gli organi manterrebbero il principio della composizione mista, perché avrebbero membri togati e membri laici. L’Alta Corte, nello specifico, sarebbe composta da 15 membri (3 laici nominati dal Presidente della Repubblica, 3 estratti da una rosa di eletti dal Parlamento e 9 magistrati – 6 giudicanti e 3 requirenti con funzioni di Cassazione). E qui interviene l’altra novità sostanziale.

Quale?

Oggi tutti i membri non di diritto del Consiglio Superiore della Magistratura sono eletti: i magistrati scelgono i propri rappresentanti attraverso un voto diretto, personale e segreto in collegi, mentre il Parlamento elegge i laici (valutando i profili tra professori universitari di materie giuridiche e avvocati) a scrutinio segreto con maggioranza qualificata. La riforma, invece, prevede il sorteggio “puro” dei membri togati dei due Consigli superiori e dell’Alta Corte, che verrebbero estratti a sorte tra i magistrati ordinari, mentre i membri laici sarebbero sorteggiati tra i nomi inseriti in un elenco compilato dal Parlamento tramite elezione all’inizio della legislatura. Il testo della riforma non chiarisce una serie di aspetti relativi al funzionamento di questi organi: i particolari dovranno essere definiti dalla legge per i membri togati e dai regolamenti parlamentari per i membri laici. Rispetto a quello che accade ora è una modifica importante.

Come mai?

L’elezione implica rappresentatività e richiede responsabilità perché in qualche maniera si basa su una valutazione del candidato. Il voto permette di esprimere il gradimento verso un determinato profilo e determinati orientamenti e richiede lo svolgimento di una sorta di campagna elettorale per farsi conoscere e far conoscere il proprio pensiero; il voto non è solo un criterio di selezione dei più idonei alle funzioni che dovranno svolgere nell’organo, ma consente anche di rappresentare il pluralismo delle idee sul funzionamento dell’organo. Il Csm non è un organo politico, come il Parlamento o il consiglio comunale, ma è comunque rappresentativo di ragionamenti, idee e visioni del concreto funzionamento della giustizia, perché possono esserci orientamenti e sensibilità diverse. Alla base dell’architettura attuale c’è l’idea che il Csm debba poter scegliere al meglio chi promuovere e chi assegnare a un tribunale o a un altro, dove ci sono magari problemi più delicati come la criminalità organizzata o più inerenti allo sviluppo industriale come le questioni ambientali. Il Consiglio Superiore della Magistratura si occupa dell’organizzazione degli uffici, oltre a garantire il regolare svolgimento delle carriere.

Che cosa intende?

Intendo che se un magistrato lavora bene, con efficienza, gli venga riconosciuto nelle valutazioni di professionalità e negli avanzamenti di carriera. Per contro, se si è trovato esposto, perché ha toccato qualche potere economico o politico, abbia la garanzia che chi stabilisce un trasferimento, un avanzamento o un provvedimento disciplinare sia imparziale, non condizionato e non condizionabile. Il fatto che tutto ciò avvenga in un organo che i magistrati hanno potuto scegliere e che non è il frutto di un’estrazione a sorte non va sottovalutato perché l’elezione implica una scelta mentre il sorteggio la casualità.

Quindi questa riforma non sancisce la separazione delle carriere tra giudici e pm?

Le carriere nei fatti sono già separate per effetto di alcuni interventi legislativi approvati negli ultimi vent’anni. Il passaggio da una funzione giudicante a una requirente o viceversa è molto difficile ed è ammesso una sola volta. La riforma non aggiunge separazioni nella realtà quotidiana, ma in una dimensione organizzativa del governo della magistratura, separando i due Consigli superiori che si gestiscono le carriere rispettive; giudici e pm restano, invece, insieme nell’Alta Corte.

Per concludere, la riforma non incide sulla responsabilità civile dei magistrati?

No, il tema della responsabilità civile dei magistrati non viene toccato dalla riforma. L’Alta Corte disciplinare che viene introdotta dalla legge di revisione costituzionale si occuperebbe dei provvedimenti disciplinari sostituendo la sezione disciplinare del Csm e le Sezioni Unite della Cassazione (competenti in caso di ricorso contro un provvedimento disciplinare). Per come è stata configurata, diventerebbe un vero e proprio giudice speciale in materia disciplinare e contro le sue decisioni è ammessa impugnazione solo davanti alla stessa Corte. Non c’è un giudice superiore o diverso a cui ricorrere dopo le sue decisioni: nel testo della riforma non è specificato, ma dobbiamo dedurre che sarà divisa in sessioni per assicurare la diversa composizione richiesta per i casi in cui si debba giudicare una decisione già presa. Su questo punto sono stati sollevati dei dubbi, perché una legge di revisione costituzionale può introdurre deroghe o eccezioni ad altre norme costituzionali, ma deve comunque rispettare quei limiti assoluti che la Corte Costituzionale definisce “principi fondamentali supremi”. Se quello del doppio grado di giudizio (art. 111, VII co.) è un principio supremo, si potrebbero configurare profili di incostituzionalità, eventualmente rilevabili qualora la Corte Costituzionale venisse invocata nel corso di un giudizio … ma è ancora presto per delineare questo complesso tipo di scenari.